档案实务|上海自贸区电子档案“单套制”管理模式三级访谈录

档案那些事儿2018-06-28 10:18:14

    随着办公自动化系统的普及应用和电子政务的推行、数据库管理技术和信息传输技术的不断升级发展,在政务系统中电子文件取代纸质文件呈现出不可逆的发展趋势,传统的档案管理“双套制”模式受到实践的冲击。国际上许多国家如美国、丹麦、加拿大等都已经基本实现了“单套制”,在我国,走在电子政务前沿的上海自贸区,率先推行电子档案“单套制”管理模式。

    小编有幸跟随导师奔赴上海,实地访谈,对其一探究竟。精心策划的三级访谈包括:

1.上海市档案局——政策制定

2.中国(上海)自由贸易试验区管理委员会保税区管理局——试点实施

3.上海中信信息发展有限公司——技术支持

    期望从三个不同层面全方位了解“单套制”的实施与成效。

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改革+前沿    背景放映

    中国(上海)自由贸易试验区,是中国政府设立在上海的区域性自由贸易园区,位于浦东境内,属中国自由贸易区范畴。

    2013年8月,国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区;

    2013年9月,上海自贸区在外高桥保税区正式挂牌;

    2014年12月,上海自贸区由原先的28.78平方公里扩至120.72平方公里。

    2015年4月,国务院发布进一步深化上海自贸试验区改革开放方案,上海自贸区拓展到五个片区。之后自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公,促进上海自贸试验区的改革开放工作进一步推进。

    自2013年9月中国(上海)自由贸易试验区成立以来,伴随着电子政务建设的不断推进,行政效率和电子政务效能进一步提升,在这一过程中电子文件和档案的管理也遇到了瓶颈,网络环境中运行的电子文件需要通过计算机实现归档和档案管理,长期保存技术措施的不到位又制约了电子文件的归档和电子档案的管理工作,传统的“双套制”归档管理模式浪费人力、物力且阻碍无纸化办公和电子政务建设的发展。

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需求+政策   势在必行

    上海自贸区电子档案“单套制”管理模式之所以能够顺利开展,与上海自贸区特殊的政务环境和政策机制保障息息相关。2014年《中国(上海)自由贸易试验区条例》颁发,《条例》第四十四条明确规定:“自贸试验区推进电子政务建设,在行政管理领域推广电子签名和具有法律效力的电子公文,实行电子文件归档和电子档案管理。电子档案与纸质档案具有同等法律效力。”

    我们首先走进上海市档案局,与上海市档案局科教处领导和专家进行了交流。

    据上海市档案局科教处朱建中处长介绍,自贸区的电子政务发展速度非常快,而且十分注重开展政务创新,实质上“双套制”模式限制了行政效率的提升。之前各地普遍采用“重要档案实行双套制保管”的做法,但实践情况是文件普遍归不全,也很难规范。对于电子档案的管理,面临的问题不仅有技术上的不成熟,关键还有管理措施和认识上的不到位。在这样的形势下,2015年上海市档案局开展“探索电子文件归档和电子档案管理新模式”课题研究,作为局馆的一项重点工作。2015年4月以来,在上海市档案局的推动下,上海自贸区管委会保税区管理局积极开展电子档案“单套制”管理试点工作。

    科教处主任科员王玮表示,在课题攻关过程中,把相关的国家标准和国际经验进行了细致梳理。例如,对于电子文件元数据方案,因为需要考虑实践与理论的平衡,要到实地一线去调研需要采集元数据项,最终在遵循标准的前提下,由OA软件设计公司、档案管理软件设计公司、上海市档案局以及自贸区文书处理部门与档案管理部门五方合作确定元数据方案。此外,为保证电子档案单套制管理运行过程的法律效力,课题组研究了双重数字签名,使业务部门和档案部门的数字签名都呈现在文档运转流程中,保证其可靠性等。

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技术+实践   并驾齐驱

    上海自贸区电子档案“单套制”管理模式的展开,不仅有政策环境的保障,还有可靠的技术支持,自贸区管委会保税区管理局和上海中信信息发展有限公司介绍了可贵的经验。

    上海自贸区管委会保税区管理局先行开展电子文件“单套制”管理试点,通过研发电子文件归档与电子档案管理原型系统、完善电子文档一体化的管理流程和制定相关的配套制度等措施,最大程度保障电子档案“单套制”管理模式的有效运转。系统内“超级档案员”(名字牛不牛~)的设计令我们大开眼界,看到了档案工作人员在整个系统运行和管理过程中发挥的关键作用。

    自贸区使用的电子文件归档与电子档案管理原型系统由上海中信信息发展有限公司开发设计,该系统是“文档一体、全程管理、长期保存、方便利用、可复制扩展的系统”。通过与OA系统对接,期望确保电子档案来源真实、结构完整、安全可靠,真正实现文档一体化管理。系统通过电子签章、电子认证技术应用,综合运用自动采集、检测、数字签名和元数据采集等技术措施,推动了各部门对电子档案信息的互信、互认,实现电子档案全流程管理;通过定期对电子文件归档的数量、种类和质量等各项指标进行技术监控、抽检,保证电子档案长期可用;采取“权限管理”和“全文检索”等有效技术,为利用者提供有效快捷的使用体验。

    试点单位根据自身在运行系统过程中遇到的问题和需求,给设计原型系统的上海中信信息发展股份有限公司提出建议和要求,对系统进行升级改造,以更好地适应实际工作需要。

    上海中信信息发展股份有限公司主要从事以信息资源管理为核心的信息化系统开发与服务,提供软硬件产品开发建设、系统集成、运行维护和推广等相关整体解决方案,公司的档案事业群专门从事档案领域的信息化系统开发与服务,有十几年在档案领域积累的理论和实践经验,在国内同行业居领先地位,这也是自贸区试点单位采用原型系统的优势选择,成为技术保障。

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创新+推广    无限可能

    上海自贸区电子档案“单套制”管理模式,通过模式创新、技术创新和制度创新,破解了单套制的管理难点,具有可复制性和推广价值。通过将OA办公流程与电子文件归档、电子档案管理流程对接,解决了文档脱节、分散管理等问题,为实现无纸化办公奠定了扎实的基础,旨在实现电子文件(大文件概念哦)的全程管理;通过改变电子文件收集、整理和归档的方式,即由各业务部门经办人员在文件办结并经部门负责人审核后,及时向档案部门提交归档文件,变年度归档为随办随归,明确了归档管理的职责,提高了电子档案管理的效率;依托电子政务网络,进一步发挥电子档案提供利用的服务功能,方便政府机构、企事业单位和个人的档案查询,提高了办事效率。而且,电子档案“单套制”管理新模式,坚持以制度创新和规范管理为导向,建立健全与法规标准相配套的管理制度,大大丰富了电子档案“单套制”管理的方法和措施。 

    2016年8月,自贸区管委会采纳了上海市档案局的部分科研成果,颁布《关于加强中国(上海)自由贸易试验区电子文件归档和电子档案管理工作的指导意见》,要求上海自贸区各立档单位参考保税区管理局的经验,依照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的原则,有计划地推进片区内各立档单位推行电子档案单套制管理,并在实践中不断总结、形成可复制可推广的经验。相信上海自贸区的电子档案“单套制”管理实践经验会推动更多试点,在未来推广过程中冲破重重障碍,实现电子文件全程管理的更多新可能!

撰文:王宁

照片:吴爽

编辑:施蓓


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